Аналіз процесу децентралізації

Під тиском світової спільноти і відповідно до підписаних Мінських угод Україна взяла на себе зобов’язання внести зміни до Конституції щодо адміністративно-територіального устрою. Президентом було внесено законопроект, який ніби то покликаний впровадити децентралізацію в Україні і надати більші повноваження регіонам. Чому ніби то? Тому, що насправді даний законопроект, як це часто буває в Україні, навпаки робить місцеву владу ще більш залежною від центру. Я не буду розмірковувати над різними сторонами цього питання, як наприклад тими, що Конституційний суд, у висновку до законопроекту, обмежився лише формальним твердженням про відсутність воєнного чи надзвичайного стану, не врахувавши збройний конфлікт, а також те, що, як на мене, усі посадовці, які зацікавлені у децентралізації, не зовсім розуміють суть цього слова, або ж лобіюють чиїсь інтереси. Отож, по порядку.

В України діє «двоєдина» система місцевої влади. Місцевим самоврядуванням є відповідні ради і міські/сільські голови, а державною владою виступає голова обласної або районної адміністрації. Місцева влада займається місцевими питаннями (виділення землі, розподіл коштів місцевих бюджетів …) а «губернатор» – наглядає за тим, як усі дотримуються вказівок центру. Повноважень у нього не так вже й багато, їх можна звести до двох – нагляд і підтримання закону. В той же час місцеві ради мають значно ширші повноваження – місцеві податки, земля, кошти, створення різних фондів, користування надрами, благоустрій території ті ін. належать до їх компетенції. Однак вже багато років йдуть розмови про те, що органам місцевого самоврядування не вистачає повноважень. Зокрема говорять про контроль над правоохоронними органами, судами, податками, можливістю розвивати регіон за власною стратегією. Відносини між головою адміністрації і місцевою владою переважно добросусідські, оскільки і ті, і ті розуміють, що сьогодні змовчимо ми, завтра змовчать нам. Але у випадку, коли ставленик центру заважає місцевій владі працювати, остання виносить йому попередження, і Президент зобов’язаний або звільнити його, або дати обґрунтовану відповідь на те, чому звільнити не можна. Якщо конфлікт дуже серйозний, місцева рада 2/3 голосів усуває «губернатора» і у Президента немає іншого виходу, як тільки звільнити його.

Що ж ми матимемо у майбутньому? Спочатку про місцеву владу. Для початку планується замість міст/сіл, районів і областей ввести громади, райони і регіони. Ну добре. Те, що в Україні поділ на райони і області є поганим, відомо давно. Чому? Тому що центр області або району повинен буди доступний для всієї території. Подивіться на Одесу, Вінницю, Київ, Черкаси, Кіровоград і Миколаїв і величезну територію, де немає жодного міста з повноваженнями обласного центру. Подивіться як далеко Ужгород, Луцьк, Херсон від населених пунктів своєї області. Президент пропонує, щоб не було чітко зазначено переліку областей, а люди на місцях організовували свої області, райони і громади. Відповідно може з’явитися для прикладу Уманський регіон, Ковельський регіон, Конотопський регіон, не кажучи вже про нові райони. Усе це пропонується робити на підставі закону, який, можливо, найближчим часом, буде підготований (чи почне готуватися) . От тут починається найцікавіше.

25 жовтня 2015 року будуть відбуватися місцеві вибори. Враховуючи 4 фактори: 1 – як люди почали ставитися до політики, 2 – лінь прийти і проголосувати, 3 – людям важливіше обличчя з центру, яке підтримує нікому не відомих людей на місцях, ніж самі місцеві люди і те, що вони зробили і 4 – стара система підрахунку голосів; в місцеві ради прийдуть люди, які будуть повністю під контролем центру. Уявіть ситуацію: Конституція змінена, Закон про громади і регіони прийнятий, на місцях відповідні люди є. Починаємо. А що починаємо? Правильно, починаємо ділитися. Території будуть об’єднуватися для зручності керування ними (прошу замітити, не для зручності людей, а для підконтрольності з центру), місцеві олігархи будуть просувати об’єднання своїх бізнес інтересів в один район, земля буде поділена так, що вона буде належати всім, тільки не тим, що її потребують і т.д. Звісно це песимістичний сценарій, і цілком можливо, що в місцеві ради прийдуть справді достойні люди, які, незважаючи на все, будуть працювати для блага людей.

В такому випадку центр дістає козир – префекта. Цей префект (термін ще з Древнього Риму) може зупинити будь-який (наголошую – будь-який) акт місцевої ради. Звісно, йому потрібно звернутися в суд, але такої процедури поки-що не визначено. Враховуючи особливості судової системи, кожне рішення місцевої ради, яке хоч трохи не вигідно центру, буде блокуватися. Ви напевно думаєте, що префекта можна усунути, як і голову адміністрації? А такого не передбачено – префекта може усувати лише Президент за поданням Кабінету Міністрів. Йдемо далі – у префекта є повноваження координувати роботу місцевих органів виконавчої влади (податкова, антимонопольний, фіскальна служба, всілякі органи державного нагляду, і так-так – міліція!). Думаю самі розумієте, чим загрожує об’єднання дії всіх цих структур. Тому префект – місцевий начальник, якому нічого зробити (звісно, що по закону) не можна і який сам управляє наданою йому територією.

Мало того, місцевим радам не розширили повноваження. Усе таке ж, як і було, тільки іншими словами. Об’єднуватися – будь ласка. Управляти податками, міліцією, розвивати регіон? Ні, ні і ще раз ні.

Що ж тоді децентралізація?

А децентралізація – це не зміна меж районів, а переведення влади з центру на місця. Надання повноважень, і головне грошей, громадам для управління містами, селами і районами. Ремонт доріг, будівництво шкіл, встановлення таких податків і умов, які дозволяють в район з, допустимо, хорошими умовами для вирощування пшениці, привести іноземних інвесторів. Це можливість вибирати дільничих інспекторів і прокурорів. А те, що робиться зараз – це просто переділ адміністративних одиниць.

Децентралізацію не можна приймати поступово. Для цього потрібно підготувати належні умови. Прийняти усі закони і посадові інструкції, переробити податки, надати час і можливість для дискусій, для привикання, і лише після цього впроваджувати на законодавчому рівні. Потрібно бачити, як одна зміна відобразиться на чомусь іншому. Загладити кути. Для цього не треба багато роботи. Якщо піти на юридичний факультет в якомусь великому і відомому університеті, Вам нададуть стільки всяких досліджень, дисертацій, докторських робіт, що залишиться лише вибрати краще і систематизувати. Подивіться на світовий досвід. Візьміть Польщу, Італію, та хоча б і Колумбію. Не потрібно видумувати нічого нового. Потрібно переглянути чужі помилки і не повторювати їх.

Безумовно, зміни потрібні, і Україна іде у правильному напрямку, в тому числі і в питанні децентралізації, але це не потрібно робити поспіхом і враховувати думку населення.

Окрім того є законні процедури, скориставшись якими, можна змінити даний законопроект або вдосконалити його. Важливо, щоб процес децентралізації не перетворився у процес дестабілізації.

Василь Касюхнич

Юрисконсульт компанії «Звіт-Інфо»